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À l’occasion de réunions intercommunales, il arrive qu’un élu récemment chargé d’une délégation présente le secteur dont il a reçu la responsabilité tout en reconnaissant qu’il le découvre encore.

Ce type de situation peut surprendre. L’élu peut connaître encore mal le domaine, découvrir les dossiers, peiner parfois à en expliquer les enjeux, et rappeler qu’il vient seulement de prendre ses fonctions. Il ne s’agit pas de le juger ou de le tourner en dérision. La situation n’a d’ailleurs rien de comique. Reconnaître ses limites peut être une marque d’honnêteté. Aucun élu ne peut maîtriser immédiatement l’ensemble des politiques publiques dont il reçoit la charge.

Mais ce type d’aveu d’incompétence, et surtout la manière dont il peut être justifié, soulève une question plus générale : un vice-président d’EPCI doit-il être techniquement compétent dans le domaine de sa délégation ?

La réponse n’est pas aussi simple qu’il y paraît.

Le vice-président n’est pas un technicien

Un vice-président d’intercommunalité n’est pas recruté comme le serait un directeur de service. Il n’est pas choisi à l’issue d’un concours ni sélectionné sur la base d’un diplôme professionnel. Il est d’abord un élu. Il n’a donc pas à maîtriser toutes les dimensions techniques de sa délégation. Un vice-président chargé de l’assainissement n’a pas à être ingénieur hydraulicien. Celui qui suit les finances n’a pas nécessairement à être comptable. La vice-présidente chargée du développement économique n’a pas à avoir dirigé une entreprise. Cette distinction est fondamentale. Dans une démocratie représentative, les élus ne sont pas censés se substituer aux techniciens. Leur fonction est différente.

Les services instruisent les dossiers. Ils établissent les diagnostics. Ils apportent une expertise juridique, financière ou technique. Les élus définissent les orientations, fixent les priorités et assument les arbitrages. Confondre les deux fonctions conduirait à une forme de technocratie. Le pouvoir reviendrait alors à ceux qui possèdent les savoirs les plus spécialisés. Or la légitimité politique ne repose pas uniquement sur la connaissance technique. Elle repose aussi sur l’élection, la représentation du territoire et la capacité à rendre compte devant les citoyens. Un vice-président n’a donc pas à tout savoir. Mais il ne peut pas non plus ne rien savoir.

Gouverner l’expertise

La véritable compétence attendue d’un vice-président consiste moins à produire l’expertise qu’à savoir la gouverner. Il doit comprendre suffisamment son secteur pour pouvoir interroger les techniciens. Il doit distinguer une contrainte juridique d’une simple habitude administrative. Il doit repérer les choix politiques dissimulés derrière des présentations apparemment techniques. Il doit mesurer les conséquences territoriales, financières et sociales des décisions proposées.

Autrement dit, il doit pouvoir répondre à quelques questions simples : quel problème cherchons-nous à résoudre ? Pour qui agissons-nous ? Quels territoires seront favorisés ? Qui supportera le coût de la décision ? Quelles autres solutions étaient possibles ? Une politique publique n’est jamais purement technique. Le choix d’implanter un équipement, de fixer un tarif, de soutenir une filière économique ou de hiérarchiser des investissements produit toujours des gagnants et des perdants. Derrière les tableaux financiers, les cartes et les indicateurs se trouvent des choix de société. Le vice-président doit être capable de les identifier et de les assumer. Sa compétence est donc d’abord politique. Mais cette compétence politique suppose une connaissance minimale et progressivement approfondie du secteur. Sans elle, l’élu devient dépendant des services. Il signe ce qu’on lui présente. Il répète un argumentaire préparé ailleurs. Il occupe la fonction sans véritablement exercer le pouvoir qui lui est associé.

Quand l’expertise administrative remplit l’espace politique

La sociologie des organisations nous apprend qu’aucune institution ne supporte longtemps le vide.Michel Crozier et Erhard Friedberg ont montré que le pouvoir appartient notamment à ceux qui maîtrisent les zones d’incertitude. Dans une intercommunalité, les agents qui connaissent les procédures, les financements, les partenaires et l’histoire des dossiers disposent nécessairement d’une ressource importante.

Cette expertise est indispensable. Le problème ne vient pas des agents. Ils font leur travail. Le problème apparaît lorsque le responsable politique n’est plus en mesure de discuter leurs propositions. Dans ce cas, les services ne se contentent plus de préciser comment mettre en œuvre une politique. Ils peuvent en venir, parfois sans même le rechercher, à définir ce qu’il convient de faire. La solution techniquement disponible devient alors la décision politiquement retenue. La distinction entre administration et politique se brouille.

Le vice-président conserve son titre. Il présente les dossiers. Il préside des réunions. Mais la fabrication réelle de la décision lui échappe. Il devient le porte-parole d’un processus qu’il ne maîtrise pas. L’incompétence sectorielle n’est donc pas seulement une faiblesse personnelle. Elle peut modifier l’équilibre du pouvoir au sein de l’institution.

Les vice-présidences ne sont pas attribuées uniquement selon les compétences

Pour comprendre cette situation, il faut également regarder la manière dont les exécutifs intercommunaux sont constitués. Une vice-présidence récompense rarement la seule expertise d’un élu. Sa distribution répond à plusieurs logiques. Il faut représenter les différentes communes. Préserver des équilibres géographiques. Tenir compte du poids démographique des territoires. Intégrer diverses sensibilités politiques. Récompenser des soutiens. Éviter qu’une commune ou qu’un groupe de maires se sente exclu.

Les travaux de sociologie politique sur l’intercommunalité, notamment ceux de Fabien Desage et David Guéranger, ont montré combien les exécutifs intercommunaux reposent sur la recherche du consensus entre élus. Les vice-présidences constituent, dans ce système, des responsabilités politiques, mais aussi des ressources dans la construction d’une coalition territoriale. Cette logique n’est pas nécessairement illégitime. Un EPCI rassemble des communes qui n’ont ni la même taille, ni les mêmes intérêts, ni les mêmes moyens. Son exécutif doit refléter cette diversité. Mais une difficulté apparaît lorsque l’équilibre politique devient le seul critère de nomination. Le portefeuille est alors attribué en fonction de la commune représentée, de l’ancienneté ou des alliances, sans véritable rapport avec l’expérience, l’intérêt ou les capacités de l’élu. On choisit d’abord la personne à intégrer dans l’exécutif. On lui cherche ensuite une délégation. La fonction devient un élément de la distribution des positions avant d’être une responsabilité à exercer.

Être nouveau n’exonère pas de se former

Il est parfaitement normal qu’un nouvel élu ne maîtrise pas immédiatement ses dossiers. Les politiques intercommunales sont complexes. Elles mobilisent un vocabulaire spécialisé, des dispositifs juridiques mouvants et des financements multiples. La nouveauté explique donc une méconnaissance initiale. Elle ne peut cependant devenir une justification durable.

Accepter une vice-présidence crée une obligation politique : celle d’apprendre. Lire les dossiers. Rencontrer les agents. Visiter les équipements. Interroger les usagers. Échanger avec les élus communaux. Se former. Demander des explications jusqu’à être en mesure de construire son propre jugement. La compétence politique n’est pas toujours préalable à la fonction. Elle peut s’acquérir dans l’exercice du mandat. Mais encore faut-il que cette acquisition ait lieu.L’humilité est une qualité lorsqu’elle ouvre sur un travail d’apprentissage. Elle devient plus problématique lorsqu’elle sert à normaliser l’impréparation. Un vice-président peut dire : « Je ne sais pas encore. » Il devrait plus difficilement pouvoir dire, plusieurs mois après sa nomination : « Je n’y connais rien », comme si cette ignorance était sans conséquence.

Une responsabilité politique n’est pas un titre

La question centrale n’est donc pas de savoir si un vice-président possède le même niveau d’expertise que les agents spécialisés. La véritable question est la suivante : est-il capable d’exercer un jugement autonome sur les dossiers dont il a la charge ? Peut-il expliquer les objectifs poursuivis ? Peut-il défendre les arbitrages devant les maires et les conseillers communautaires ? Peut-il contester une solution administrative lorsqu’elle ne correspond pas au projet politique ? Peut-il rendre compte des résultats obtenus ? Peut-il assumer les échecs ?

À défaut, la vice-présidence risque de devenir une fonction d’affichage. Un titre. Une place dans l’exécutif. Parfois une indemnité. Mais pas un véritable espace de responsabilité. La démocratie locale ne demande pas aux élus de tout connaître. Elle leur demande de ne pas abandonner leur capacité de décision à ceux qui savent déjà. Un vice-président d’EPCI n’a pas besoin d’être un expert de son secteur. Mais il doit devenir suffisamment compétent pour gouverner l’expertise, définir un cap et répondre des choix effectués. La technique éclaire la décision. Elle ne doit jamais la remplacer.