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« Il faudrait un ralentisseur. » Tout élu local a entendu cette phrase. Comme il a entendu qu’il fallait davantage de stationnement, plus d’éclairage, un nouveau commerce, davantage d’animations… Face à ces sollicitations, la tentation est grande de répondre vite. Après tout, n’est-ce pas le rôle d’un élu que de répondre aux demandes des habitants ?
Et bien, pas tout à fait ! Car une demande n’est pas un besoin. Et le besoin n’est lui-même qu’une pièce d’un ensemble beaucoup plus complexe.

Le piège de la demande

Lorsqu’un patient consulte son médecin, il ne formule pas un diagnostic. Il décrit ce qu’il ressent. « J’ai mal au ventre. » Le médecin n’ouvre pas son ordonnancier. Il enquête. Il cherche ce qui se cache derrière le symptôme.

L’action publique locale est confrontée à une situation comparable. Lorsqu’un habitant demande un ralentisseur, demande-t-il réellement un ralentisseur ? Peut-être cherche-t-il davantage de sécurité. Peut-être exprime-t-il une inquiétude pour ses enfants. Peut-être manifeste-t-il quelque chose de plus diffus : un sentiment de perte d’influence sur son environnement quotidien.

La demande est moins un diagnostic qu’un indice. Confondre l’un et l’autre, c’est l’erreur ordinaire.

Avant la demande, il y a le problème

Mais qu’est-ce qu’un problème en matière d’action publique ? Les sciences sociales apportent quelques éléments de réponse intéressants. Un problème n’existe pas en soi. Ce qui existe, ce sont des situations. Certaines deviennent des problèmes lorsqu’un groupe d’acteurs les définit comme telles, les nomme, les porte dans l’espace public.

Daniel Cefaï a montré comment ce processus fonctionne : un problème public se constitue par des définitions de situations dans des arènes publiques, c’est-à-dire par un travail collectif de cadrage, de désignation et de mise en visibilité. Ce n’est pas la gravité objective d’une situation qui la transforme en problème public. C’est la capacité d’acteurs à l’énoncer, à la rendre audible, à la faire exister comme objet de débat.

Une même situation peut donc être interprétée de façons très différentes et faire problème…. ou pas. Des adolescents qui se retrouvent chaque soir sur une place peuvent être perçus comme une nuisance, comme une animation… ou comme une réalité ordinaire. Selon les acteurs concernés, selon le moment où ils s’en emparent, selon les mots choisis pour en parler, la même situation donnera des problèmes très différents ou n’en donnera pas.

Avant de chercher des solutions, il faut donc comprendre comment le problème a été construit. Et par qui.

Ce que ressentent les habitants. Ce qu’observent les techniciens.

Une distinction s’impose entre deux logiques. Il y a celle qui privilégie les symptômes et il y a celle qui recherchent des signes. Les symptômes relèvent du ressenti : « Le village se vide. » « On se sent abandonnés. » « Il y a de plus en plus d’insécurité. » Les signes, eux, relèvent de l’observation : évolution démographique, fréquentation des services, statistiques de délinquance, indicateurs économiques…

Les deux dimensions sont indispensables.
Le symptôme sans le signe conduit à gouverner par les émotions. Le signe sans le symptôme conduit à gouverner par les tableaux de bord. Dans les deux cas, une partie de la réalité échappe à l’action publique.
Le véritable travail politique consiste à comprendre pourquoi symptômes et signes convergent ou divergent.

Sebastian Roché a consacré ses premiers travaux à cette question. Dans Le sentiment d’insécurité, il montre que ce sentiment est structurellement multidimensionnel : il articule  peur personnelle, préoccupation collective et sensibilité aux désordres visibles dans l’espace public. Il n’est donc pas un simple reflet de la délinquance statistique. Un habitant peut se sentir en insécurité dans un territoire où les chiffres s’améliorent, parce que ce qui nourrit son inquiétude, c’est l’état des cages d’escalier, le bruit, les tags, la sensation que l’espace n’est plus partagé de la même façon. Ce n’est pas de l’irrationalité. C’est une autre réalité, qui appelle une autre réponse.

La même logique vaut au-delà de la sécurité. Un territoire peut se percevoir comme abandonné alors même que les investissements publics y augmentent. C’est un écart que les élus ruraux connaissent bien : les dotations progressent (parfois), les équipements s’améliorent, et pourtant le sentiment de déclassement s’approfondit. Ces décalages ne sont pas des anomalies à corriger par la communication. Ce sont eux-mêmes des problèmes publics, qui méritent d’être traités comme tels.

Besoin, demande, envie : trois choses très différentes

Une fois le problème clarifié, une autre distinction s’impose, plus rarement formulée : celle qui sépare le besoin, la demande et l’envie. Le besoin répond à la question : qu’est-ce qui manque réellement ? La demande répond à la question : qu’est-ce qui est formulé publiquement ? L’envie répond à une troisième question : qu’est-ce qui donne envie d’agir ensemble ?

Ces trois dimensions coïncident rarement.
Un territoire peut avoir besoin d’améliorer son réseau d’assainissement. Les habitants peuvent demander davantage de stationnement. Et avoir envie d’un café associatif ou d’un marché couvert. L’action publique se concentre sur les besoins. La vie démocratique s’organise autour des demandes. Mais la mobilisation collective naît souvent des envies. Les besoins structurent l’action. Les envies lui donnent du sens.

C’est cette troisième dimension que les procédures habituelles de concertation écrasent le plus systématiquement. On recueille des demandes. On évalue des besoins. On interroge rarement les habitants sur ce qui les ferait vraiment se retrouver, s’impliquer, revenir, rester. Or c’est là, souvent, que se loge la dynamique collective qu’aucun équipement ne peut remplacer.

L’acceptabilité n’est pas un problème de communication

Même lorsqu’un besoin est correctement identifié, même lorsqu’une solution paraît pertinente, rien ne garantit son succès.
Encore faut-il qu’elle soit jugée légitime.
Loïc Blondiaux, dans Le nouvel esprit de la démocratie, montre que la légitimité d’une décision publique ne découle pas de sa qualité technique.Des habitants peuvent parfaitement comprendre un projet par ailleurs très bien agencé et le rejeter parce qu’ils le jugent injuste, parce qu’ils n’y ont pas participé, parce qu’il contredit leur représentation du territoire.

Des habitants peuvent parfaitement comprendre un projet par ailleurs très bien agencé et le rejeter parce qu’ils le jugent injuste, parce qu’ils n’y ont pas participé ou parce qu’il contredit leur représentation du territoire.

La participation des habitants semble alors être un élément de solution. Mais Loïc Blondiaux souligne aussi que cette participation peut être instrumentalisée : des élus organisent la concertation après avoir pris leur décision, pour lui conférer une apparence de légitimité. La forme est respectée. Le fond est contourné. Les habitants le sentent, même s’ils ne le formulent pas toujours ainsi.

Organiser une réunion d’information en fin de procédure n’est pas de la participation. C’est de la notification habillée en dialogue. Or, l’acceptabilité relève moins de l’information que de la reconnaissance.

Gouverner, c’est enquêter

Une politique publique honnête ne part pas des demandes. Elle remonte en amont.
Elle observe la situation avant de la qualifier. Elle écoute les symptômes sans s’y arrêter. Elle identifie les signes sans s’y enfermer. Elle cherche à comprendre comment le problème a été construit, et par qui. Elle distingue les besoins réels des demandes formulées. Elle prend au sérieux les envies collectives. Elle construit des solutions dans des processus qui leur donnent une légitimité réelle. Cette démarche paraît plus longue. Elle est souvent plus économe en conflits et en travaux inutiles.
Car la plupart des échecs publics ne viennent pas d’un défaut de solution. Ils viennent d’un défaut de problématisation. On a répondu à une demande avant d’avoir compris ce qu’elle exprimait.

Le travail politique commence là. : moins par un apport de réponses que par une ouverture de questions.
Quant au ralentisseur ? Il sera peut-être posé. Ou pas. Mais cette décision-là, au moins, aura été prise pour les bonnes raisons.