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La coexistence des paradigmes balistique et systémique dans la mise en œuvre des politiques publiques territoriales de l’État

La mise en œuvre territoriale des politiques publiques constitue un laboratoire permanent de l’action de l’État. Les dynamiques observables à ce niveau sont traversées par deux logiques souvent opposées : un paradigme balistique, issu d’une tradition centralisatrice et planificatrice, et un paradigme systémique, plus récursif, adaptatif et horizontal. Ces deux visions ne s’excluent pas, mais cohabitent dans les pratiques, les discours et les instruments de l’action publique contemporaine. Analyser leur articulation permet de mieux comprendre les tensions actuelles dans la conduite de l’action publique, ainsi que les malentendus qui surgissent parfois entre institutions et citoyens.

I. Le paradigme balistique : centralité, linéarité et action projetée

Le paradigme balistique repose sur une conception téléologique et hiérarchique de l’action publique. L’État y agit comme un archer lançant des politiques publiques vers des cibles définies à l’avance. La trajectoire est souhaitée rectiligne, rationnelle et contrôlée.

Cette logique s’inscrit dans le modèle wébérien de la bureaucratie. On en retrouve une analyse chez Michel Crozier dans Le phénomène bureaucratique (1963), qui montrent comment les procédures, centralisées et rigides, structurent le fonctionnement administratif.

Le schéma est vertical : les objectifs sont définis au niveau central, puis déclinés sous forme de normes, d’indicateurs et de référentiels. L’efficacité est mesurée à partir d’écarts à la norme ou de cibles atteintes.

Ce paradigme favorise la simplification, la standardisation et la mise en conformité. Il est lisible mais il engendre également des effets d’incompréhension et de désengagement lorsque les situations locales ne cadrent pas avec les modèles pensés d’en haut.

II. Le paradigme systémique : complexité, co-construction et réversibilité

Face à cette logique descendante, le paradigme systémique met l’accent sur les boucles de rétroaction, la pluralité des acteurs et les dynamiques locales. Il ne s’agit plus de projeter une action, mais d’agir dans un système ouvert, en acceptant les incertitudes et les ajustements permanents.

Ce paradigme renvoie aux principes de la pensée complexe (Morin, 1977). Ses fondements sont explicites dans l’analyse stratégique des organisations (Crozier & Friedberg, L’acteur et le système, 1977) et dans les travaux sur la gouvernance (Lascoumes & Le Galès, 2012), qui montrent que l’action publique est de plus en plus négociée, distribuée et incertaine.

Dans les formes d’action caractéristiques on retrouve les démarches de co-construction, gouvernance multi-niveaux, expérimentations locales, reconnaissance de la conflictualité et valorisation des « bricoleurs de politique publique » (Lévi-Strauss appliqué à l’administration locale).

Les agents publics deviennent des médiateurs entre niveaux de gouvernance, comme l’ont montré les analyses de la sociologie de la traduction (Callon, 1986) ou celles de l’action située dans l’analyse des dispositifs (Lascoumes & Le Galès, 2004).

III. Deux régimes de lisibilité de l’action publique : transparence vs opacité systémique

L’un des effets les plus décisifs de la coexistence de ces paradigmes tient à la lisibilité de l’action publique : ce que les citoyens peuvent en comprendre et donc, en attendre.

Dans le paradigme balistique, l’action publique est lisible parce qu’elle est programmée : un objectif, un budget, un calendrier. Le citoyen peut en attendre des résultats concrets à court ou moyen terme. C’est un régime de lisibilité par la promesse.

Dans le paradigme systémique, l’action publique devient processuelle, marquée par la délibération, les tâtonnements et les ajustements. Elle est moins facilement interprétable par les citoyens, qui peuvent y voir un flou, voire une dilution des responsabilités. C’est un régime de lisibilité par l’expérience.

De très nombreux  malentendus naissent de cette différence de lisibilité. Quand l’État promet (balistique), les citoyens attendent un résultat clair. Qand il engage un processus (systémique), ils peuvent percevoir une fuite ou un abandon. Les attentes de justice, de reconnaissance ou de réparation sont alors redirigées vers des dispositifs jugés flous, lents ou inaccessibles.

Le paradigme balistique répond par la norme et la sanction. Le paradigme systémique par l’accompagnement et la négociation. Force est de constater que ces deux régimes ne parlent pas aux mêmes dimensions de la citoyenneté.

IV. Coexistence, tensions et ajustements dans les politiques territoriales

Les agents publics, en particulier ceux des services déconcentrés de l’État, doivent composer avec ces deux logiques souvent contradictoires.

Comme le montre Pierre Muller dans ses travaux sur les référentiels d’action publique, l’action publique est toujours « entre deux logiques » : celle de la prescription nationale et celle de la mobilisation locale (Muller, 2015). La gouvernance par les instruments, analysée par Lascoumes & Le Galès (2004), montre comment des dispositifs techniques (appels à projets, indicateurs, labels…) deviennent des lieux de cristallisation entre logique balistique (cadrage) et logique systémique (appropriation).

L’acteur local devient alors traducteur et interprète. Il doit faire tenir ensemble des logiques opposées, comme l’a bien montré Emmanuel Négrier dans son analyse des politiques culturelles locales (2012).

En résulte un désajustement croissant et inévitable des temporalités : Là où les politiques prescrites exigent des bilans à court terme, les dynamiques systémiques réclament du temps long. Ce décalage fragilise  la relation de confiance avec les citoyens.

Bref….

La coexistence des paradigmes balistique et systémique ne relève pas d’une transition d’un ancien monde à un nouveau, mais d’une tension constitutive de l’action publique contemporaine. Ce double régime produit à la fois de la créativité et de l’incompréhension. Les agents territoriaux de l’Etat sont placés au croisement de ces logiques contradictoires, qu’ils doivent articuler dans leurs pratiques. Comprendre cette double injonction permet non seulement d’analyser les transformations de l’État, mais aussi de mieux saisir les malentendus démocratiques contemporains autour de la performance, de la transparence et de la participation.

Ce texte a été généré par une intelligence parfois laborieuse… mais garantie 100% naturelle.

Quelques références bibliographiques

Crozier, M. (1963). Le phénomène bureaucratique. Paris : Le Seuil.

Crozier, M. & Friedberg, E. (1977). L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective. Paris : Le Seuil.

Muller, P. (2015). Les politiques publiques. Paris : PUF, collection Que sais-je ?, 5e éd.

Lascoumes, P. & Le Galès, P. (2012). Sociologie de l’action publique. Paris : Armand Colin, collection U.

Lascoumes, P. & Le Galès, P. (dir.) (2004). Gouverner par les instruments. Paris : Presses de Sciences Po.

Morin, E. (1977). La méthode. Tome 1 : La Nature de la nature. Paris : Seuil.

Callon, M. (1986). « Éléments pour une sociologie de la traduction : la domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc », L’Année sociologique, vol. 36, pp. 169-208.

Sintomer, Y. (2007). Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative. Paris : La Découverte.

Négrier, E. (2012). La politique culturelle en France. Paris : La Documentation française.